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    Les institutions de l'Union européenne : Commission, Parlement, Conseil, Cour de justice, BCE

    Institution
    8 min de lecture1957 – aujourd'hui

    Sept institutions font l'Union : le Conseil européen (les chefs d'État, l'impulsion), la Commission (l'intérêt général, l'initiative, l'exécution), le Parlement (les citoyens, la colégislation), le Conseil de l'UE (les gouvernements, la colégislation), la Cour de justice (le droit), la BCE (l'euro) et la Cour des comptes. Comprendre qui propose, qui décide, qui contrôle, et comment une loi européenne se fabrique (la procédure législative ordinaire), c'est comprendre ce que « Bruxelles » veut dire.

    Définition

    Le triangle institutionnel :
    • la Commission européenne (Bruxelles) : 27 commissaires (un par État), nommés pour cinq ans, présidée par Ursula von der Leyen (depuis 2019, reconduite en 2024) ; monopole de l'initiative législative, gardienne des traités (peut saisir la Cour contre un État), exécute le budget et les politiques, négocie les accords commerciaux, contrôle la concurrence (amendes à Google, Apple, Microsoft) ; 32 000 fonctionnaires ;
    • le Parlement européen (Strasbourg pour les sessions plénières, Bruxelles pour les commissions) : 720 députés élus pour cinq ans au suffrage universel direct (depuis 1979), répartis par groupes politiques (PPE, S&D, Patriotes, ECR, Renew, Verts, Gauche) ; colégislateur avec le Conseil, vote le budget, investit et peut censurer la Commission ; présidé par Roberta Metsola ;
    • le Conseil de l'Union européenne (ou « Conseil des ministres », Bruxelles) : les ministres des 27, par formation (Agriculture, Ecofin, Affaires étrangères…), présidence tournante de six mois ; colégislateur, décide à la majorité qualifiée (55 % des États représentant 65 % de la population) ou à l'unanimité (fiscalité, politique étrangère, élargissement, budget pluriannuel).
    Les autres :
    • le Conseil européen : les 27 chefs d'État ou de gouvernement, plus son président (António Costa depuis décembre 2024) et la présidente de la Commission ; réunions au moins quatre fois par an (« sommets ») ; fixe les orientations, ne légifère pas ; institution depuis Lisbonne ;
    • la Cour de justice de l'Union européenne (Luxembourg) : 27 juges, assure l'interprétation uniforme du droit (questions préjudicielles) et sanctionne les manquements ;
    • la Banque centrale européenne (Francfort) : politique monétaire de la zone euro, indépendante, présidée par Christine Lagarde (depuis 2019) ;
    • la Cour des comptes (Luxembourg) ; plus les organes consultatifs (Comité économique et social, Comité des régions), le Haut représentant pour les affaires étrangères (Kaja Kallas depuis 2024), le Service européen d'action extérieure, les agences (Frontex, EMA, Europol), le Médiateur, la Banque européenne d'investissement.

    Contexte

    Le traité de Rome (1957) crée la Commission, le Conseil, l'Assemblée (consultative, désignée par les parlements nationaux) et la Cour ; l'équilibre est celui d'une organisation où les États décident (Conseil) sur proposition d'un organe indépendant (Commission). Le Parlement conquiert ses pouvoirs pas à pas : élection au suffrage universel (1979), pouvoir budgétaire (1970, 1975), procédure de coopération (Acte unique, 1986), codécision (Maastricht, 1992, étendue par Amsterdam, Nice et Lisbonne, qui en fait la procédure législative ordinaire), investiture de la Commission (censure possible ; la commission Santer démissionne en 1999 avant censure ; en 2004, le candidat Buttiglione est écarté par le Parlement), audition des commissaires, procédure des Spitzenkandidaten (2014 : Juncker, tête de liste du PPE, imposé au Conseil européen ; 2019 : abandonnée avec von der Leyen).
    Le Conseil européen, né des sommets informels (1974, Giscard : « le sommet européen est mort, vive le Conseil européen »), devient l'organe d'impulsion et de crise (les sommets de la dette, du Brexit, de l'Ukraine) et reçoit un président stable à Lisbonne (Van Rompuy 2009, Tusk 2014, Michel 2019, Costa 2024). La Commission passe de 9 à 27 membres, gagne en visibilité (Delors, Barroso, Juncker, von der Leyen) et en compétences (concurrence, commerce, Green Deal, gestion du plan de relance, achat des vaccins en 2020), mais elle est critiquée comme technocratique et comme trop politique à la fois.
    La Cour de justice a construit le droit européen par sa jurisprudence (effet direct 1963, primauté 1964, Cassis de Dijon 1979 et la reconnaissance mutuelle, arrêts sur la protection des données contre Facebook et les États-Unis : Schrems 2015 et 2020, arrêts sur l'État de droit contre la Pologne 2021) ; la BCE (1998) a pris une place centrale dans les crises (« whatever it takes » de Draghi, 26 juillet 2012 ; assouplissement quantitatif ; hausse des taux 2022-2023). Le Parlement de 2024 (élu les 6-9 juin) a vu progresser les groupes de droite radicale (Patriotes pour l'Europe, ECR, Souverainistes) tout en gardant une majorité pro-européenne (PPE, S&D, Renew) qui a réélu von der Leyen (18 juillet 2024, 401 voix).

    Mécanismes

    La procédure législative ordinaire. La Commission propose (souvent après consultation, livre vert, livre blanc, à la demande du Conseil européen ou du Parlement) ; le Parlement et le Conseil examinent en deux lectures ; s'ils divergent, un comité de conciliation ; en pratique, la plupart des textes sont adoptés dès la première lecture après des trilogues (négociations à trois, Commission-Parlement-Conseil) ; le texte est un règlement (directement applicable, comme le RGPD) ou une directive (à transposer par les États, avec un délai). Environ 60 à 80 % des lois économiques nationales trouvent leur origine dans le droit européen selon les estimations.
    Qui représente quoi. La Commission incarne l'intérêt général européen (les commissaires jurent de ne pas recevoir d'instructions de leur État), le Parlement les citoyens (mais avec une pondération dégressive : Malte 6 députés pour 500 000 habitants, l'Allemagne 96 pour 83 millions), le Conseil les gouvernements (avec la double majorité qui protège les grands et les petits), le Conseil européen les chefs (la légitimité nationale), la Cour le droit. C'est une séparation des pouvoirs originale, sans exécutif unique (le Conseil européen impulse, la Commission exécute, les États appliquent).
    Le vote. L'unanimité (chaque État a un veto) reste la règle pour la fiscalité, la politique étrangère et de défense, l'élargissement, le cadre financier pluriannuel, les traités ; d'où les blocages (la Hongrie sur l'Ukraine) et le débat sur le passage à la majorité qualifiée ; les coopérations renforcées (au moins neuf États) permettent d'avancer sans tous (brevet unitaire, parquet européen, taxe sur les transactions financières en projet).
    Le budget. Environ 1 % du RNB de l'Union (environ 170 milliards d'euros par an, cadre 2021-2027 de 1 074 milliards plus les 750 milliards de NextGenerationEU) ; financé par les contributions nationales (70 %), les droits de douane, une part de TVA et une ressource plastique ; dépensé pour la PAC (un tiers), la cohésion (un tiers), la recherche (Horizon Europe), Erasmus, etc. ; l'emprunt commun de 2020 est une révolution (dette mutualisée) dont le remboursement (2028-2058) est en débat.

    Enjeux & débats

    1) La Commission, technocratie ou gouvernement ? Non élue, elle propose les lois et sanctionne les États : les souverainistes y voient une technocratie irresponsable ; les fédéralistes voudraient en faire un gouvernement élu par le Parlement (Spitzenkandidaten) ; von der Leyen a présidentialisé la fonction (Green Deal, vaccins, Ukraine), ce qui pose la question de sa légitimité et de ses contre-pouvoirs (procès sur les SMS avec Pfizer, 2025).
    2) Le Parlement, vrai parlement ? Il légifère, contrôle et investit, mais n'a pas l'initiative des lois, ne vote pas les recettes, siège dans deux villes (le « cirque ambulant » de Strasbourg, exigé par la France) et souffre de l'abstention (49 % de participation en 2024, en hausse) et de campagnes nationales ; les scandales (Qatargate, 2022) ont abîmé son image. Sa montée en puissance depuis 1979 est cependant continue.
    3) L'unanimité, protection ou paralysie ? Elle garantit la souveraineté (petits États, sujets sensibles) et permet le chantage (Hongrie bloquant l'aide à l'Ukraine, débloquée en 2024) ; les propositions (majorité qualifiée en politique étrangère, « clause passerelle ») se heurtent à l'unanimité nécessaire pour les adopter.
    4) La BCE, trop puissante ? Indépendante, non élue, elle a sauvé l'euro (2012) et fixé les taux pour 350 millions de personnes ; ses choix (austérité en Grèce, rachats de dette, hausse des taux) ont des effets politiques majeurs sans contrôle démocratique direct ; Karlsruhe a contesté son programme d'achats (2020) avant de plier. Le débat sur son mandat (stabilité des prix, ou aussi emploi et climat) est ouvert.
    5) Qui téléphoner ? La question attribuée à Kissinger (« L'Europe, quel numéro de téléphone ? ») reste posée : président du Conseil européen, présidente de la Commission, Haut représentant, présidence tournante : quatre voix ; le traité de Lisbonne a réduit sans supprimer la cacophonie, et la crise ukrainienne a montré von der Leyen en première ligne.

    Exemples

    • Ursula von der Leyen : ancienne ministre allemande de la Défense, première femme présidente de la Commission (2019), reconduite en 2024 ; Green Deal, plan de relance, achat groupé des vaccins.
    • Mario Draghi, 26 juillet 2012 : « Within our mandate, the ECB is ready to do whatever it takes to preserve the euro. And believe me, it will be enough » : la crise de l'euro s'arrête.
    • La commission Santer (1999) : démission collective après un rapport sur les fraudes (Édith Cresson) : première victoire du Parlement.
    • Cassis de Dijon (1979) : un produit légalement vendu dans un État peut l'être partout ; le principe de reconnaissance mutuelle fonde le marché unique.
    • Amendes de la concurrence : Google 4,3 milliards d'euros (2018, Android), Apple 13 milliards d'impôts à rembourser à l'Irlande (2024, confirmé par la Cour), Meta 1,2 milliard (2023, données).
    • Strasbourg : 12 sessions par an, déménagement mensuel de 3 000 personnes, coût estimé à 100 millions d'euros par an, inscrit dans les traités à la demande de la France.
    • La double majorité : depuis 2014, 55 % des États (15 sur 27) et 65 % de la population ; minorité de blocage : quatre États représentant 35 %.
    • Qatargate (décembre 2022) : la vice-présidente du Parlement Eva Kaili arrêtée avec des sacs de billets ; réforme des règles de lobbying.

    Pièges & confusions

    • Confondre Conseil européen, Conseil de l'UE et Conseil de l'Europe. Chefs d'État ; ministres ; organisation de Strasbourg hors UE.
    • Croire que le Parlement propose les lois. Il n'a pas l'initiative ; c'est le monopole de la Commission (il peut la demander).
    • Confondre règlement et directive. Le règlement s'applique directement ; la directive doit être transposée.
    • Ignorer la double majorité. 55 % des États et 65 % de la population : le mécanisme de vote le plus demandé.
    • Ne pas connaître les noms actuels. Von der Leyen, Costa, Metsola, Lagarde, Kallas : le jury vérifie l'actualité.

    Usage concours / oral

    Sujets où mobiliser cette fiche : « Qui gouverne l'Europe ? », « La technocratie est-elle l'ennemie de la démocratie ? », « Faut-il un gouvernement européen ? », « La séparation des pouvoirs a-t-elle un sens à l'échelle européenne ? », « L'unanimité est-elle démocratique ? ». Fiche technique, souvent testée par des questions courtes à l'oral (« qui préside la Commission ? », « comment vote le Conseil ? »).
    À l'oral, tenez le triangle (Commission propose, Parlement et Conseil décident), le Conseil européen (impulse), la Cour (interprète), la BCE (monnaie), la procédure législative ordinaire avec les trilogues, la double majorité, l'unanimité et ses blocages, les cinq noms actuels et le budget (1 % du RNB). Draghi (2012) et Kissinger (le numéro de téléphone) sont les anecdotes qui restent.
    Angle d'attaque conseillé : partir d'une loi concrète (le RGPD ou l'AI Act) et suivre son parcours de la proposition de la Commission à l'application dans les États, pour faire vivre les institutions.

    Sources

    • Les institutions de l'Union européenne
    • Parlement européen, comment ça marche
    • Olivier Costa et Nathalie Brack, Le fonctionnement de l'Union européenne
    • Vie publique, fiches Union européenne
    • Banque centrale européenne

    Questions d'oral

    1Quelles sont les sept institutions de l'Union et leur rôle ?2Comment une loi européenne est-elle adoptée ?3Quelle différence entre Conseil européen, Conseil de l'Union et Conseil de l'Europe ?4Comment vote le Conseil de l'Union ?5La Commission européenne est-elle légitime ?

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