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    Les traités et le droit européen : de Rome à Lisbonne, primauté, subsidiarité et État de droit

    Institution
    8 min de lecture1957 – aujourd'hui

    L'Union est une « communauté de droit » : ses traités (Rome 1957, Acte unique 1986, Maastricht 1992, Amsterdam 1997, Nice 2001, Lisbonne 2007) en sont la constitution sans le nom ; sa Cour de justice a inventé un ordre juridique propre (effet direct, primauté) qui s'impose aux lois nationales ; ses principes (attribution, subsidiarité, proportionnalité) répartissent les compétences ; sa Charte des droits fondamentaux protège les citoyens. L'État de droit, valeur de l'article 2, est devenu le terrain de la confrontation avec la Hongrie et la Pologne.

    Définition

    Les traités sont le droit primaire de l'Union ; ils ne peuvent être modifiés qu'à l'unanimité et avec ratification de tous. Depuis Lisbonne, deux textes : le traité sur l'Union européenne (TUE : valeurs, institutions, PESC, adhésion, retrait) et le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE : compétences et politiques), plus la Charte des droits fondamentaux (2000, contraignante depuis 2009). Le droit dérivé comprend les règlements (directement applicables), les directives (transposées), les décisions, les recommandations et avis.
    Les principes : attribution (l'Union n'a que les compétences que les traités lui donnent), subsidiarité (dans les compétences partagées, l'Union n'agit que si l'action nationale est insuffisante), proportionnalité (ne pas excéder ce qui est nécessaire), coopération loyale. Les compétences : exclusives (union douanière, concurrence, monnaie pour la zone euro, commerce, pêche), partagées (marché intérieur, agriculture, environnement, transports, énergie, espace de liberté), d'appui (santé, culture, éducation, industrie, tourisme).
    Les principes jurisprudentiels : effet direct (les particuliers invoquent le droit européen devant leur juge : Van Gend en Loos, 1963), primauté (le droit européen l'emporte sur le droit national contraire, même constitutionnel selon la Cour : Costa c. ENEL, 1964 ; Internationale Handelsgesellschaft, 1970), responsabilité de l'État pour violation du droit européen (Francovich, 1991), question préjudicielle (le juge national interroge la CJUE sur l'interprétation). Les valeurs de l'article 2 TUE : dignité, liberté, démocratie, égalité, État de droit, droits de l'homme ; l'article 7 permet de suspendre les droits de vote d'un État qui les viole (unanimité moins un).

    Contexte

    Les traités fondateurs. Paris (1951, CECA, expiré en 2002), Rome (1957, CEE et Euratom), fusion des exécutifs (1965). L'Acte unique (1986) : premier grand amendement, majorité qualifiée pour le marché, coopération avec le Parlement, environnement, cohésion. Maastricht (1992) : l'Union à trois piliers, la citoyenneté, la codécision, l'UEM, la PESC, la subsidiarité inscrite ; ratifications difficiles (Danemark, France, Karlsruhe). Amsterdam (1997) : Schengen intégré, emploi, Haut représentant. Nice (2001) : adaptation à l'élargissement (pondération des voix, Commission), rejeté puis accepté par l'Irlande ; Charte proclamée (2000).
    De la Constitution à Lisbonne. La Convention présidée par Giscard (2002-2003) rédige un « traité établissant une Constitution pour l'Europe » (signé à Rome, 2004) : un texte unique, un président stable, un ministre des Affaires étrangères, la Charte intégrée, les symboles (drapeau, hymne, devise « Unie dans la diversité ») ; rejeté par référendum en France (29 mai 2005, 54,7 % de non) et aux Pays-Bas (1er juin, 61,5 %). Après deux ans de « réflexion », Merkel et Sarkozy sauvent l'essentiel dans un traité « simplifié » : Lisbonne (signé le 13 décembre 2007, en vigueur le 1er décembre 2009 après un second référendum irlandais) supprime le mot « Constitution » et les symboles, garde les innovations (président du Conseil européen, Haut représentant, Charte contraignante, personnalité juridique de l'Union, procédure législative ordinaire généralisée, double majorité, clause de retrait, initiative citoyenne, rôle des parlements nationaux). La ratification parlementaire en France (2008) est vécue par les partisans du non comme un déni ; le débat sur le « non contourné » nourrit le souverainisme.
    L'ordre juridique en action. La CJUE (Luxembourg, 27 juges, avocats généraux, Tribunal) tranche 800 affaires par an ; les cours constitutionnelles nationales acceptent la primauté sous réserve (Karlsruhe : Solange 1974, Maastricht 1993, Lisbonne 2009, PSPP 2020 ; le Conseil constitutionnel français : « identité constitutionnelle de la France », 2006 ; le Conseil d'État : arrêt Nicolo, 1989, French Data Network, 2021). Le Tribunal constitutionnel polonais, sous contrôle du PiS, a déclaré en octobre 2021 des articles des traités contraires à la Constitution : la primauté contestée frontalement pour la première fois. La conditionnalité budgétaire (règlement de 2020, validé par la CJUE en 2022) a gelé 22 milliards pour la Hongrie ; la Pologne de Tusk a retrouvé ses fonds (2024) ; l'article 7 reste ouvert contre la Hongrie.

    Mécanismes

    Réviser les traités. Procédure ordinaire (Convention, conférence intergouvernementale, unanimité, ratification par chacun, parfois par référendum) ou simplifiée (le Conseil européen peut modifier certaines politiques) ; le blocage est tel qu'aucune révision n'a eu lieu depuis 2009 (sauf le MES et le TSCG, traités hors Union) ; le Parlement a voté en 2023 un projet de révision (majorité qualifiée, compétences) sans suite ; la Conférence sur l'avenir de l'Europe (2021-2022) a produit 49 propositions. L'élargissement à l'Ukraine relance la question.
    Subsidiarité et contrôle. Chaque proposition législative est envoyée aux parlements nationaux qui peuvent émettre un « carton jaune » (un tiers des parlements) ou « orange » (la moitié) ; utilisé trois fois (2012, 2013, 2016) ; la Commission doit justifier la valeur ajoutée européenne. Le principe protège les États mais reste peu opérant devant le juge.
    La Charte. 54 articles (dignité, libertés, égalité, solidarité, citoyenneté, justice), applicable quand les États mettent en œuvre le droit de l'Union ; la CJUE s'en sert contre les États (rétention des données, 2014 ; transferts de données vers les États-Unis, Schrems 2015 et 2020) ; la Pologne et le Royaume-Uni avaient obtenu un protocole limitant sa portée ; l'adhésion de l'Union à la CEDH (prévue par Lisbonne) reste inachevée (avis négatif de la CJUE en 2014, négociations reprises).
    L'État de droit. Défini par la CJUE et la Commission : indépendance des juges, séparation des pouvoirs, légalité, non-arbitraire, liberté des médias ; instruments : rapport annuel sur l'État de droit (depuis 2020), procédures d'infraction, article 7, conditionnalité budgétaire, tableau de bord de la justice ; efficacité limitée quand le gouvernement visé a un allié qui bloque (la Pologne et la Hongrie se sont protégées mutuellement jusqu'en 2023).

    Enjeux & débats

    1) Primauté : jusqu'où ? La CJUE affirme la primauté sur toute norme nationale, constitution comprise ; les cours suprêmes nationales réservent leur « identité constitutionnelle » et le contrôle ultra vires ; le dialogue a tenu (Karlsruhe 2020, résolu ; le Conseil d'État 2021, compromis) jusqu'à la Pologne (2021), qui a transformé la réserve en rejet ; le débat juridique (pluralisme constitutionnel) est aussi politique (souveraineté).
    2) Le non de 2005. Contourné par Lisbonne ou respecté (les symboles et le mot « Constitution » ont disparu) ? Les souverainistes et une partie de la gauche y voient le péché originel de l'Union actuelle, une trahison démocratique ; les défenseurs, une décision légitime du Parlement français (2008) sur un texte différent. Le référendum a depuis été évité partout (sauf l'Irlande, obligée), ce qui nourrit le procès en déficit démocratique.
    3) Une constitution sans le nom ? Les traités font tout ce que fait une constitution (institutions, compétences, droits) ; certains juristes (Weiler, Habermas) parlent de constitutionnalisation sans constitution ; les intergouvernementalistes rappellent que les États restent « maîtres des traités » (Karlsruhe). La question est celle de la nature de l'Union : fédération, confédération, ou « objet non identifié ».
    4) L'article 7, arme inutile ? L'unanimité moins un rend la sanction impossible (la Hongrie protégeait la Pologne et réciproquement) ; la conditionnalité budgétaire a été plus efficace (l'argent) ; le débat sur un mécanisme à la majorité qualifiée, sur l'exclusion (inexistante) et sur la « démocratie illibérale » (Orbán, 2014) interroge la capacité d'une union de démocraties à rester une union de démocraties.
    5) Faut-il réviser les traités ? Pour élargir (majorité qualifiée, budget, institutions), pour la défense, pour la démocratie (élection transnationale) ; contre : l'unanimité et les référendums rendent toute révision périlleuse (l'échec de 2005) ; la voie pragmatique (clauses passerelles, coopérations renforcées, traités hors Union comme le MES) est celle des vingt dernières années.

    Exemples

    • *Van Gend en Loos* (5 février 1963) : une entreprise de transport néerlandaise conteste un droit de douane ; la Cour crée l'effet direct : « la Communauté constitue un nouvel ordre juridique ».
    • *Costa c. ENEL* (15 juillet 1964) : un avocat milanais refuse de payer sa facture d'électricité (1 925 lires) à la société nationalisée ; la Cour affirme la primauté.
    • Le référendum du 29 mai 2005 : 54,7 % de non, 69 % de participation ; le « non de gauche » (Fabius, Bolkestein) et le « non de droite » (Villiers, Le Pen) ; la Turquie et le plombier polonais en arrière-plan.
    • Le second référendum irlandais (2 octobre 2009) : non en 2008 (53 %), oui en 2009 (67 %) après garanties (avortement, neutralité, commissaire).
    • Karlsruhe, 5 mai 2020 : arrêt PSPP contre la BCE, jugée ultra vires ; la Commission ouvre une infraction contre l'Allemagne (2021), close après engagements.
    • Tribunal constitutionnel polonais, 7 octobre 2021 : articles 1 et 19 TUE contraires à la Constitution ; manifestations pro-européennes à Varsovie.
    • Hongrie, 2022-2024 : 22 milliards gelés ; 10 milliards débloqués en décembre 2023 (veille du sommet sur l'Ukraine), polémique ; la Cour des comptes et le Parlement protestent.
    • « Unie dans la diversité » : devise adoptée en 2000, retirée du traité de Lisbonne avec les autres symboles, toujours utilisée.

    Pièges & confusions

    • Confondre TUE et TFUE. Le premier fixe les principes et institutions, le second les politiques ; ensemble ils forment le « traité de Lisbonne ».
    • Croire que la Charte s'applique à tout. Uniquement dans le champ du droit de l'Union ; sinon, c'est la CEDH ou les constitutions.
    • Confondre CJUE et CEDH. Luxembourg (Union) et Strasbourg (Conseil de l'Europe, 46 États).
    • Ignorer la hiérarchie des normes. Traités, puis règlements et directives, puis droit national ; primauté affirmée par la Cour, pas écrite dans les traités (seulement une déclaration annexée à Lisbonne).
    • Oublier le non de 2005. Il explique Lisbonne et une partie de l'euroscepticisme français.

    Usage concours / oral

    Sujets où mobiliser cette fiche : « Le droit peut-il fonder une communauté ? », « La souveraineté est-elle divisible ? », « Un traité peut-il être une constitution ? », « Faut-il respecter un référendum ? », « La démocratie se réduit-elle aux élections ? » (État de droit), « Qui a le dernier mot ? ». Fiche juridique, attendue à Sciences Po et dans les concours administratifs.
    À l'oral, tenez les six traités avec leurs apports, les trois principes de répartition des compétences, les trois catégories de compétences, les quatre principes jurisprudentiels avec leurs arrêts, la séquence Constitution-2005-Lisbonne, le dialogue des cours (Karlsruhe, Pologne 2021) et les outils de l'État de droit. Les deux arrêts de 1963 et 1964 et la date du 29 mai 2005 sont incontournables.
    Angle d'attaque conseillé : partir de M. Costa et de sa facture d'électricité de 1 925 lires (1964) : un litige minuscule a fondé la primauté du droit européen sur les lois nationales, principe que la Pologne a contesté en 2021.

    Sources

    • Traités consolidés TUE et TFUE
    • Jean Paul Jacqué, Droit institutionnel de l'Union européenne
    • Cour de justice de l'Union européenne
    • Rapport annuel sur l'État de droit
    • Le référendum du 29 mai 2005

    Questions d'oral

    1Quels sont les grands traités européens et qu'apporte chacun ?2Que signifient effet direct et primauté ?3Qu'est-ce que le principe de subsidiarité ?4Pourquoi le non français de 2005 est-il un tournant ?5Le traité de Lisbonne est-il une constitution ?

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